電力體制改革再出發(fā)
發(fā)布時間： 2016-04-22 來源： 中電聯(lián)科技開發(fā)服務(wù)中心
新華社北京３月２５日電 《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》近日出臺，標(biāo)志著新一輪電改大幕開啟。業(yè)已走過十年歷程的電力體制改革，為何要“再出發(fā)”？改革方向是什么？又會如何影響電力和相關(guān)行業(yè)？記者采訪了相關(guān)專家。
電改為何再啟？
２００２年國務(wù)院正式批準(zhǔn)《電力體制改革方案》，決定對電力工業(yè)實施市場化改革。經(jīng)過十余年的改革歷程，電力行業(yè)破除了獨家辦電的體制束縛，初步形成了電力市場主體多元化競爭格局。
但與此同時，電力行業(yè)發(fā)展還面臨一些矛盾和問題。其中，交易機制缺失、市場化定價機制尚未完全形成等問題仍然突出，造成了市場配置資源的決定性作用難以發(fā)揮，節(jié)能高效環(huán)保機組不能充分利用，棄水、棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象時有發(fā)生。此外，現(xiàn)行電價管理仍以政府定價為主，電價調(diào)整往往滯后于成本變化，難以及時并合理反映用電成本、市場供求狀況、資源稀缺程度和環(huán)境保護(hù)支出。
“電力行業(yè)的矛盾和問題不斷累積，煤電矛盾、電荒頻現(xiàn)、廠網(wǎng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、新能源并網(wǎng)消納困難等，使得計劃與市場、壟斷與競爭的深層次矛盾表象化，影響國家經(jīng)濟發(fā)展和能源安全。”中國國際經(jīng)濟交流中心副研究員景春梅認(rèn)為，新舊矛盾的交錯并存，反映出推進(jìn)電力體制改革已迫在眉睫、刻不容緩。
國家能源局副局長王禹民此前接受媒體采訪時表示，電力體制改革的重點就是要解決五個問題：一是要還原電力商品屬性，形成由市場決定電價的機制，以價格信號引導(dǎo)資源有效開發(fā)和合理利用。二是要構(gòu)建電力市場體系，促進(jìn)電力資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。三是要支持清潔能源發(fā)展，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。四是要逐步打破壟斷，有序放開競爭性業(yè)務(wù)，調(diào)動社會投資特別是民間資本積極性，促進(jìn)市場主體多元化。五是要轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步簡政放權(quán)，加強電力統(tǒng)籌規(guī)劃。
電改如何推進(jìn)？
電力體系龐大而復(fù)雜，電力體制改革更是一項系統(tǒng)工程，需權(quán)衡利弊、全盤考量、穩(wěn)妥推進(jìn)。“再出發(fā)”的電改到底走向何方？此次改革方案，明確了“三放開、一獨立、三強化”的總體思路。
“三放開”是指在進(jìn)一步完善政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開的基礎(chǔ)上，按照管住中間、放開兩頭的體制架構(gòu)，有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃。
“有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)，這是本輪電改新方案的最大亮點，標(biāo)志著我國一直以來電網(wǎng)公司的傳統(tǒng)模式被打破。”華北電力大學(xué)教授曾鳴說，通過售電側(cè)市場的逐步開放，構(gòu)建多個售電主體，能夠逐步實現(xiàn)用戶選擇權(quán)的放開，形成“多買多賣”的市場格局。
在發(fā)用電計劃的放開方面，景春梅說，我國發(fā)電調(diào)度長期以來一直采用電廠或發(fā)電機組大致平均分配發(fā)電量指標(biāo)的辦法，大小火電機組不論能耗高低，都享有基本相同的發(fā)電小時數(shù)，這種平均主義制約了市場在電能優(yōu)化配置中的作用，影響節(jié)能減排。此次改革就是要遵循市場規(guī)律，讓企業(yè)自主決策。
“一獨立”是指推進(jìn)交易機構(gòu)相對獨立，規(guī)范運行。景春梅認(rèn)為，這實際上是還原了電網(wǎng)作為專門的電力輸送通道的公益屬性，把買賣電的職能交還給發(fā)電企業(yè)和用戶，讓電力交易更加獨立，消除買賣雙方“直接見面”的阻隔。
此外改革方案還明確了三個“強化”，即進(jìn)一步強化政府監(jiān)管，進(jìn)一步強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步強化電力安全高效運行和可靠供應(yīng)。
“縱觀國際電力體制改革的歷程，各國改革的模式、路徑與本國的經(jīng)濟體制、能源資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展階段、電力工業(yè)發(fā)展歷程等密切相關(guān)，不存在某一固定模式。”國家發(fā)展改革委體改司巡視員王強說，管住中間、放開兩頭的體制架構(gòu)符合國際電力市場化改革的基本特征，符合我國的基本國情和發(fā)展階段，也是兼顧市場手段和政府作用在電力行業(yè)發(fā)揮功能的最佳方式。
“改革不可能一蹴而就，與其不切實際地追求‘一步到位’而踟躕不前，不如‘小步快走’務(wù)實推進(jìn)。此次改革方案是相當(dāng)務(wù)實的，是電改的‘升級版’。”景春梅說，從還原能源商品屬性、構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系角度看，這與２００２年的方案一脈相承。
誰從電改中受益？
改革必然觸碰利益，電改也將深刻影響電力產(chǎn)業(yè)鏈條上的每一個環(huán)節(jié)。
首當(dāng)其沖的是電網(wǎng)。根據(jù)此次改革方案，電網(wǎng)將不再以上網(wǎng)電價和銷售電價價差作為收入來源，而是按照政府核定的輸配電價收取過網(wǎng)費。
“這將改變電網(wǎng)公司以往靠從發(fā)電企業(yè)購電后，再出售給需求側(cè)，從中賺取差價的盈利模式。”中國電力企業(yè)聯(lián)合會副秘書長歐陽昌裕認(rèn)為，對電網(wǎng)輸配電業(yè)務(wù)實行成本加收益管制方式，將使電網(wǎng)更加專注電網(wǎng)資產(chǎn)運營和提高輸配電服務(wù)水平；同時，有利于激勵電網(wǎng)企業(yè)降本增效，促進(jìn)電網(wǎng)的良性發(fā)展。
電改對于電力產(chǎn)業(yè)鏈上下游也將產(chǎn)生利好。王強分析，發(fā)電企業(yè)可以通過降低成本、提高生產(chǎn)效率的方式，增強競爭力，爭取更多的發(fā)電量和收入利潤；電力用戶更加便利，工業(yè)和商業(yè)電力用戶擁有自主選擇權(quán)，增強了市場中的議價能力，用戶權(quán)益可以得到更好的保障。
曾鳴說，在發(fā)售電價由市場形成的競爭性電力市場中，售電側(cè)放開將使售電商為客戶提供更加高質(zhì)量的服務(wù)以及更加低廉的供電價格以吸引更多用戶，這些都將增加電力用戶的福利。對于工業(yè)用戶而言，改革方案鼓勵其與發(fā)電企業(yè)直接交易，這將大大降低工業(yè)用戶的用電成本。
此外，在居民用電方面，歐陽昌裕認(rèn)為，從目前來看，居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電繼續(xù)執(zhí)行政府定價，居民用電價格將保持相對穩(wěn)定。從長遠(yuǎn)看，隨著售電主體的增加，老百姓也可能有更多的選擇，能夠追求更加個性化的服務(wù)。
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