國家為支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展，明確用地管理政策，國土資源部、國家林業(yè)局等部門先后制定若干政策性文件。2015年國土資源部等六部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(國土資規(guī)〔2015〕5號，以下簡稱“5號文”)、國家林業(yè)局2015年11月印發(fā)了《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》(林資發(fā)〔2015〕153號)、2015年12月國土資源部發(fā)布《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標(biāo)》、2016年10月《國土資源部辦公廳關(guān)于光伏發(fā)電用地事項的函》(國土資廳函〔2016〕1638號，以下簡稱“1638號文”)、2017年9月國土資源部國務(wù)院扶貧辦國家能源局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(國土資規(guī)〔2017〕8號，以下簡稱“8號文”)，部分地方政府也出臺了相關(guān)政策(后面有介紹)，對光伏項目項目用地做出規(guī)范和界定。
目前光伏發(fā)電項目用地主要參考5號文、1638號文、8號文等政策以及《土地管理法》等相關(guān)法律，下面對上述法律政策進(jìn)行探討。
一、光伏發(fā)電項目涉及用地方面相關(guān)政策法規(guī)
(一)5號文
5號文明確了未利用地和農(nóng)用地使用方式。
“光伏、風(fēng)力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案;對項目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)”。因此，針對光伏方陣用地，簽署租賃和補(bǔ)償合同即可，不需要辦理變更土地性質(zhì)手續(xù);針對綜合樓、升壓站、塔基線路等永久性建筑用地部分，需要辦理轉(zhuǎn)為建設(shè)用地手續(xù)。
“對建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理”。無論光伏方陣用地還是其他永久建設(shè)用地，均需要辦理轉(zhuǎn)為建設(shè)用地手續(xù)。
(二)1638號文
“支持使用未利用地和存量建設(shè)用地發(fā)展光伏發(fā)電。對于之前已經(jīng)使用農(nóng)地建設(shè)的“農(nóng)光結(jié)合”、“漁光一體”光伏發(fā)電項目，地方各級國土資源部主管部門應(yīng)會同相關(guān)部門加強(qiáng)跟蹤監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)新情況、新問題及時報部。對于使用農(nóng)用地新建光伏發(fā)電項目的，包括光伏方陣在內(nèi)的所有用地均應(yīng)按建設(shè)用地管理，依法履行規(guī)劃、計劃、轉(zhuǎn)用、征收、供應(yīng)手續(xù)。”因此，1638號文“默認(rèn)”5號文出臺前已使用農(nóng)用地建設(shè)的“農(nóng)光互補(bǔ)”光伏發(fā)電項目，可以按照現(xiàn)有的方式繼續(xù)使用土地，但使用農(nóng)用地新建項目，要嚴(yán)格按照5號文執(zhí)行。
(三)8號文
8號文在5號文和1638號文基礎(chǔ)上進(jìn)一步解決光伏方陣占用除永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地按建設(shè)用地管理的問題，同時增加了對光伏扶貧項目的用地支持，對促進(jìn)光伏發(fā)電項目發(fā)展意義非凡。
1、光伏扶貧項目用地
光伏扶貧項目是指對深度貧困地區(qū)脫貧攻堅中建設(shè)的光伏發(fā)電項目，以及國家能源局、國務(wù)院扶貧辦確定下達(dá)的全國村級光伏扶貧電站建設(shè)規(guī)模范圍內(nèi)的光伏發(fā)電項目。
分類管理的要求具體為變電站及運(yùn)行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，各地在編制土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計劃中應(yīng)予以重點(diǎn)保障，并依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù);場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理;光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變原用地性質(zhì);采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實(shí)行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。
2、光伏復(fù)合項目用地
雖然8號文沒有明確利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)的光伏發(fā)電站項目具體定義，但一般指“農(nóng)光結(jié)合”、“漁光一體”等農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)和光伏發(fā)電一體建設(shè)的項目。并且8號文要求省級能源局、國土資源主管部門商同級有關(guān)部門，在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下，研究提出本地區(qū)光伏復(fù)合項目建設(shè)要求(含光伏方陣架設(shè)高度)、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并明確監(jiān)管措施，避免對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。
分類管理的要求具體為變電站及運(yùn)行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù);場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理;利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變原用地性質(zhì);采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實(shí)行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。
此外，除符合8號文規(guī)定的光伏扶貧項目及光伏復(fù)合項目外，其他光伏發(fā)電站項目用地應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)5號文件規(guī)定。
(四)其他土地規(guī)定
1、林地
國家林業(yè)局針對林地的使用出臺了針對性規(guī)定，明確了林地使用的范圍和需要辦理的手續(xù)。
光伏電站使用林地的范圍：①各類自然保護(hù)區(qū)、森林公園(含同類型國家公園)、瀕危物種棲息地、天然林保護(hù)工程區(qū)以及東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國有林區(qū)，為禁止建設(shè)區(qū)域。其他生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)脆弱、地形破碎區(qū)域，為限制建設(shè)區(qū)域;②光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地;③對于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國土地調(diào)查確定為未利用地的土地，應(yīng)采用“林光互補(bǔ)”用地模式，“林光互補(bǔ)”模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質(zhì)。
管理要求具體為光伏電站建設(shè)必須依法辦理使用林地審核審批手續(xù)。采用“林光互補(bǔ)”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續(xù)，運(yùn)營期雙方可以簽訂補(bǔ)償協(xié)議，通過租賃等方式使用林地。
2、草原
根據(jù)《草原征占用審核審批管理辦法(2014修訂)》，第六條礦藏開采和工程建設(shè)確需征用或使用草原的，依照下列規(guī)定的權(quán)限辦理：(一)征用、使用草原超過七十公頃的，由農(nóng)業(yè)部審核;(二)征用、使用草原七十公頃及其以下的，由省級人民政府草原行政主管部門審核。第十條草原征占用單位或個人應(yīng)當(dāng)向具有審核審批權(quán)限的草原行政主管部門提出草原征占用申請。
但是，目前沒有明確光伏方陣是否屬于建設(shè)工程項目范疇，在實(shí)際操作中，光伏方陣租賃使用草原基本未嚴(yán)格按照草原規(guī)定納入建設(shè)工程項目監(jiān)管。
下面是梳理各省針對光伏復(fù)合項目(特別是農(nóng)光、漁光項目)的規(guī)定：
二、光伏發(fā)電項目用地的取得方式
(一)租賃方式取得
根據(jù)上文提到的各項用地政策，在不改變土地性質(zhì)等前提下，建設(shè)光伏方陣用地可以通過租賃方式取得。
1、租賃集體土地
(1)直接從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織租賃的農(nóng)村土地
根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法(2018修正)》相關(guān)規(guī)定，發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。
(2)通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式租賃的集體土地
根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法(2018修正)》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》相關(guān)規(guī)定，承包方與受讓方達(dá)成流轉(zhuǎn)意向后，以轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，承包方應(yīng)當(dāng)及時向發(fā)包方備案。
2、租賃國有土地
與縣級國土資源部門或國有土地權(quán)利主體簽訂國有土地租賃合同，履行其國有土地租賃管理內(nèi)部手續(xù)。
(二)出讓方式取得
出讓是國有建設(shè)用地供應(yīng)的主要方式，出讓包括協(xié)議出讓和以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓。
(三)劃撥方式取得
根據(jù)《劃撥用地目錄》的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，電力設(shè)施用地(包括新能源發(fā)電工程電機(jī)，廂變、輸電(含專用送出工程)、變電站設(shè)施，資源觀測設(shè)施)可以劃撥方式提供土地使用權(quán)。
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2013〕24號)，光伏發(fā)電項目使用未利用土地的，依法辦理用地審批手續(xù)后，可采取劃撥方式供地。所以，光伏發(fā)電項目中建設(shè)永久性建筑用地部分，依法按建設(shè)用地辦理審批手續(xù)后，可以通過劃撥方式取得土地。
三、有關(guān)土地知識的普及
(一)根據(jù)土地所有權(quán)分類
一種是國有入地，另一種是農(nóng)民集體所有的土地。
國有土地使用權(quán)是指國有土地的使用人依法利用入地并取得收益的權(quán)利，國有土地使用權(quán)的取得方式有劃2113撥、出讓、出租、入股等，有償取得的國有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、出資、抵押和繼承。
農(nóng)民集體土地使用權(quán)則是指農(nóng)民集體土地的使用人依法利用入地并取得收益的權(quán)利。
根據(jù)《中華人民共和國城5261鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，土地性質(zhì)分五類:
商業(yè)用地、綜合用地、住宅用地、工業(yè)用地和其他用地。
在我國，土地使用權(quán)的主體廣泛，國家機(jī)關(guān)4102、企事業(yè)單位、農(nóng)民集體和公民個人，以及三資企業(yè)，凡具備法定1653條件者，依照法定程序都可以取得土地使用權(quán)，成為土地使用權(quán)的主體。
(二)根據(jù)土地用途分類
根據(jù)土地用途分為：農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等;建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等;未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。
(三)土地利用現(xiàn)狀分類
中華人民共和國質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會于8月10日聯(lián)合發(fā)布《土地利用現(xiàn)狀分類》，標(biāo)志著我國土地資源分類第一次擁有了全國統(tǒng)一的國家標(biāo)準(zhǔn)。
《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)采用一級、二級兩個層次的分類體系，共分12個一級類、57個二級類。其中一級類包括：耕地、園地、林地、草地、商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地。
農(nóng)用地
建設(shè)用地
未利用地
政策總結(jié)
1、光伏復(fù)合項目依舊不允許占用基本農(nóng)田，涉林部分需遵循《國家林業(yè)局關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》(林資發(fā)〔2015〕153號)。
2、對于光伏陣列等設(shè)施架設(shè)在農(nóng)用地上，在對土地不造成實(shí)際壓占、不改變地表形態(tài)、不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提下，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途(含直埋電纜)。變電站及運(yùn)營管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)設(shè)施用地，按建設(shè)用地管理，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。
3、一般規(guī)定：農(nóng)光互補(bǔ)組件最低點(diǎn)距地不小于2.5米，樁基間距大于4米，行間距應(yīng)大于6米;漁光互補(bǔ)組件最低點(diǎn)應(yīng)高于最高水位0.6米;林光互補(bǔ)光伏支架不得低于所種植樹木最高點(diǎn)1米以上。
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