2007年至2020年，《能源法》三次面世，13年數(shù)易其稿，仍處于征求意見(jiàn)階段。期間，我國(guó)能源格局產(chǎn)生了巨大變化，歷經(jīng)多個(gè)版本的《能源法》為何遲遲未出臺(tái)，涉及利益協(xié)調(diào)、能源形勢(shì)、管理體制、操作落實(shí)等多個(gè)層面。相信4月10日發(fā)布的征求意見(jiàn)稿引發(fā)空前熱議后，《能源法》能盡快出臺(tái)，為我國(guó)能源發(fā)展和能源革命保駕護(hù)航。
一、立法現(xiàn)狀
我國(guó)能源法律體系不夠健全，基本法長(zhǎng)期缺位。1973年第一次石油危機(jī)發(fā)生后，各國(guó)紛紛加快了能源立法進(jìn)程，通過(guò)制定能源法律法規(guī)更好的管理和利用能源。能源的法制化管理，促進(jìn)了開(kāi)發(fā)，保障了供應(yīng)，抑制了不合理的能源消費(fèi)，使許多國(guó)家逐步擺脫了能源問(wèn)題的嚴(yán)重困擾。美國(guó)從尼克松提出能源獨(dú)立目標(biāo)至今，至少出臺(tái)了7部《能源政策法案》及其他相關(guān)立法。這些法律推動(dòng)了可再生能源的開(kāi)發(fā)和探索，降低了對(duì)能源進(jìn)口的依賴(lài)，保證了能源儲(chǔ)備安全。如今，美國(guó)已然從全球最大的能源消費(fèi)國(guó)變成了能源出口國(guó)，實(shí)現(xiàn)了能源獨(dú)立和供應(yīng)的多元化。歐盟經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，也逐步形成了一套比較完善的能源法律與政策。各成員國(guó)在基本的規(guī)范指引下建立起了一套能源生產(chǎn)、運(yùn)輸、分配和交易的體系，基本保證了能源供應(yīng)的安全，也使得歐盟成為能源利用效率最高和引領(lǐng)可再生能源發(fā)展的典范。
表1 部分國(guó)家在能源領(lǐng)域出臺(tái)的法律
相較而言，我國(guó)能源立法起步較晚、進(jìn)程較慢，目前僅在電力、煤炭、可再生能源和能源節(jié)約四個(gè)領(lǐng)域制定了能源單行法律。事實(shí)上，能源不僅涵蓋煤炭、石油、天然氣、可再生能源等一次能源，也包含電力、氫能等二次能源。因此，《能源法》既不能是一部?jī)H限于單一行業(yè)的法律，也不能是一部立足于解決某個(gè)層面具體問(wèn)題的專(zhuān)項(xiàng)法律，而應(yīng)該是一部為能源高質(zhì)量發(fā)展建坐標(biāo)、指方向的綱領(lǐng)性法律。沒(méi)有綱領(lǐng)性的《能源法》，各能源單行法之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，容易產(chǎn)生沖突，也無(wú)法處理能源發(fā)展在方向性、戰(zhàn)略性和整體性上的問(wèn)題。
二、立法歷程
《能源法》的起草歷史不僅僅始于2007年，而可以追溯到更長(zhǎng)遠(yuǎn)的年代，大致分為四個(gè)階段：
第一階段，《能源法》草擬工作的提出。黨的十一屆三中全會(huì)后，經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)了我國(guó)的能源立法工作。1979年，時(shí)任副委員長(zhǎng)彭真把草擬《能源法》的任務(wù)交給了國(guó)家能源委員會(huì)，該委員會(huì)能源法研究小組計(jì)劃于1983年完成《能源法》草擬工作。然而，隨著國(guó)家能源委員會(huì)在1982年的撤銷(xiāo)，《能源法》草擬工作終止。
第二階段，2007版《能源法(草案)》。2005年，國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭成立了由15個(gè)部委和機(jī)構(gòu)組成的《能源法》起草組，起草組下設(shè)專(zhuān)家組，開(kāi)始起草第一版《能源法》。2007年，《能源法(征求意見(jiàn)稿)》公開(kāi)收集了社會(huì)的意見(jiàn)和建議;2008年，上述起草組及常駐專(zhuān)家、秘書(shū)處陸續(xù)解散，《能源法(送審稿)》由國(guó)家發(fā)改委提交至當(dāng)時(shí)的法制辦，由法制辦向各界征求意見(jiàn)。此階段，《能源法》立法工作聲勢(shì)浩大，多次被列入立法計(jì)劃，但是都未能讓《能源法(草案)》從國(guó)務(wù)院走出而進(jìn)入全國(guó)人大。
第三階段，2016版《能源法(送審稿)》。2015年，國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃將制定《能源法》列為全面深化改革和全面依法治國(guó)急需的項(xiàng)目;2016年5月，能源局印發(fā)《能源立法規(guī)劃(2016-2020年)》，確定《能源法》等 “五法四條例”為能源立法重點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目。根據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦的工作要求，國(guó)家能源局成立了研究修改小組，借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)《能源法》的定位和需要解決的重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行研究梳理，多次組織專(zhuān)家、能源企業(yè)召開(kāi)研討會(huì)，廣泛吸收各方面意見(jiàn)，協(xié)調(diào)達(dá)成一致共識(shí)后，形成《能源法(送審稿)》修改稿，于2016年11月報(bào)送國(guó)務(wù)院法制辦。該版《能源法》沒(méi)有對(duì)外公開(kāi)的文本。
第四階段，2020版《能源法(征求意見(jiàn)稿)》。2017年，發(fā)改委、能源局組織成立了專(zhuān)家組和工作組對(duì)《能源法(送審稿)》修改稿進(jìn)行進(jìn)一步的修改和完善。2020年4月，國(guó)家能源局發(fā)布了關(guān)于《中華人民共和國(guó)能源法(征求意見(jiàn)稿)》的公告。從法律條文上可以發(fā)現(xiàn)多處能源管理政策和產(chǎn)業(yè)趨勢(shì)的新變化，總體而言，該版《能源法》承認(rèn)了能源的商品屬性，明確了能源要跟上清潔化、低碳化、數(shù)字化的時(shí)代潮流，也強(qiáng)調(diào)了能源的普遍服務(wù)性。
三、能源法為何長(zhǎng)期缺位
能源涉及面太廣，各方利益平衡難。能源問(wèn)題涉及眾多品種從開(kāi)發(fā)、供應(yīng)到利用的整個(gè)過(guò)程，涉及從政府、行業(yè)、企業(yè)到社會(huì)公眾的利益。在不同發(fā)展階段，各類(lèi)能源的體量、作用和地位也是顯著不同的。如何平衡不同時(shí)期，各能源品種、各市場(chǎng)主體間的關(guān)系是制定《能源法》所面對(duì)的難題之一。目前中國(guó)有《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》四部單行法，《石油法》和《原子能法》等仍然缺位。如何使《能源法》既起到統(tǒng)領(lǐng)作用，又不代替各能源單行法律，也不與《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《核安全法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等相關(guān)法律產(chǎn)生矛盾，就需要《能源法》找準(zhǔn)自己的定位。
能源局勢(shì)變動(dòng)劇烈，形成有法律約束力和宏觀指導(dǎo)性的能源基本法難度大。從國(guó)際形勢(shì)看，世界能源資源潛力存在較大的不確定性，能源資源競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇，地緣政治沖突、各國(guó)間的戰(zhàn)略博弈等都影響著全球能源安全和供銷(xiāo)格局，氣候談判與環(huán)境保護(hù)的壓力長(zhǎng)期存在，中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展面臨的外部環(huán)境一直在變化。從國(guó)內(nèi)形勢(shì)看， “富煤、貧油、少氣”的資源稟賦，使得我國(guó)能源成為戰(zhàn)略短板，面臨著較大的安全保障風(fēng)險(xiǎn);作為世界能源消費(fèi)大國(guó)，我國(guó)在能源價(jià)格方面一直沒(méi)有足夠的話(huà)語(yǔ)權(quán)。風(fēng)電、光伏等可再生能源從無(wú)到有，在技術(shù)和成本實(shí)現(xiàn)了飛躍式進(jìn)步后，極大地改變了我國(guó)能源供應(yīng)和消費(fèi)格局。在國(guó)內(nèi)外能源局勢(shì)劇烈變動(dòng)的背景下，我國(guó)能源市場(chǎng)化改革的范圍、目標(biāo)和程度，能源開(kāi)發(fā)利用的財(cái)稅、價(jià)格、投資、金融、進(jìn)出口等政策，能源儲(chǔ)備及應(yīng)急方式、能源戰(zhàn)略規(guī)劃的地位及內(nèi)容等，都需要根據(jù)形勢(shì)及時(shí)調(diào)整。
能源體制改革不斷深化，改革目標(biāo)和主題在不斷調(diào)整中演進(jìn)。近70年中，我國(guó)能源管理體制經(jīng)歷了數(shù)次反復(fù)的集中與分散、上收與下放的嘗試，能源管理體制的不斷調(diào)整也從客觀上阻礙了法律的出臺(tái)。以電力體制改革為例，20世紀(jì)80年代我國(guó)主要解決電力供應(yīng)嚴(yán)重短缺問(wèn)題，推行“集資辦電”;20世紀(jì)90年代則主要解決政企合一問(wèn)題。21世紀(jì)時(shí)我國(guó)開(kāi)啟了“廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)”的電力體制改革;2015年至今，則邁入“管住中間、放開(kāi)兩頭”的改革階段，提出“三放開(kāi)、一獨(dú)立、三加強(qiáng)”的方針，揭開(kāi)了全面競(jìng)價(jià)時(shí)代大幕，著力構(gòu)建主體多元、競(jìng)爭(zhēng)有序的電力交易格局。由此可見(jiàn)，能否確立指引當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)期的能源管理體制，是制定《能源法》所面對(duì)的難題之一。
三放開(kāi)、一獨(dú)立、三加強(qiáng)放開(kāi)新增配售電市場(chǎng)，放開(kāi)輸配以外的經(jīng)營(yíng)性電價(jià)，放開(kāi)公益性調(diào)節(jié)性以外的發(fā)電計(jì)劃;交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立;強(qiáng)化政府監(jiān)管，強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，強(qiáng)化和提升電力安全高效運(yùn)行和可靠性供應(yīng)水平。
綱領(lǐng)性法律的創(chuàng)新性與可行性兼顧難度大。對(duì)于《能源法》而言，法律規(guī)范和法律條文的表達(dá)應(yīng)當(dāng)盡量予以原則性的體現(xiàn)，不宜過(guò)于具體。但過(guò)于寬泛的表達(dá)勢(shì)必會(huì)降低其可操作性，難免成為一部宣示性的法律。為增強(qiáng)法律的可操作性，有專(zhuān)家建議在立法中規(guī)定一些具有約束作用的量化指標(biāo);但也有專(zhuān)家擔(dān)心，如果這些指標(biāo)不能按期實(shí)現(xiàn)，將有損法律的權(quán)威性。
四、能源法出臺(tái)已經(jīng)具備良好基礎(chǔ)
綜上，在不斷變化的國(guó)內(nèi)外能源局勢(shì)下，在我國(guó)能源發(fā)展的不同階段中，由于涉及到各類(lèi)能源品種之間、以及政府、行業(yè)和企業(yè)之間的博弈，如何平衡其中權(quán)利義務(wù)關(guān)系、如何滿(mǎn)足我國(guó)能源發(fā)展需求等問(wèn)題都是《能源法》出臺(tái)的阻礙。
但是，能源作為生活之要、生產(chǎn)之基，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中扮演著至關(guān)重要的角色。作為世界上最大的能源生產(chǎn)國(guó)、進(jìn)口國(guó)和消費(fèi)國(guó)之一，我國(guó)能源安全的保障、能源革命的推進(jìn)、能源市場(chǎng)的建設(shè)，都需要能源法的支撐，應(yīng)該經(jīng)由法治之手去指引和實(shí)現(xiàn)。
2020年出臺(tái)的《能源法(征求意見(jiàn)稿》，共一萬(wàn)四千余字，不僅肯定了立法的核心目的——保障能源安全，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和提高能源效率，還首次明確了對(duì)不同能源類(lèi)型的定位和發(fā)展方向——優(yōu)先發(fā)展可再生能源，安全高效發(fā)展核電，提高非化石能源比重，推動(dòng)化石能源的清潔高效利用和低碳化發(fā)展;進(jìn)一步提出了能源市場(chǎng)化改革方向，強(qiáng)調(diào)了能源發(fā)展要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用、構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)機(jī)制。該版《能源法》的用詞也是比較考究的，在方向性上的指示多運(yùn)用“適當(dāng)”“合理”“有序”等詞，在原則性上的指南則多運(yùn)用“堅(jiān)持”“加快”“應(yīng)當(dāng)”等詞。
當(dāng)前，全球能源轉(zhuǎn)型步伐加快，清潔化、低碳化發(fā)展態(tài)勢(shì)更加明顯，作為世界能源大國(guó)，順應(yīng)全球能源發(fā)展大勢(shì)，積極推進(jìn)《能源法》出臺(tái)工作，將具有前瞻性的、符合各層面對(duì)能源改革方向的共識(shí)進(jìn)行總結(jié)，從13年的錘煉歷程中升華，進(jìn)而打造能源基本法，指導(dǎo)我國(guó)能源發(fā)展和能源轉(zhuǎn)型邁向高質(zhì)量發(fā)展時(shí)代，是現(xiàn)實(shí)的需要，是社會(huì)的呼聲，更是增強(qiáng)我國(guó)在全球能源治理的影響力、不斷開(kāi)拓人與自然和諧共生之路的戰(zhàn)略性要求。相信《能源法》頒布后，一定能為我國(guó)能源發(fā)展提供法律保障，為全球能源轉(zhuǎn)型不斷貢獻(xiàn)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。
評(píng)論