一、垃圾發(fā)電行業(yè)：垃圾清運(yùn)量穩(wěn)步增長，焚燒處理占比不斷提升
（一）城鎮(zhèn)化率提升推進(jìn)我國生活垃圾收運(yùn)處理量增長
我國生活垃圾收運(yùn)處理量與城鎮(zhèn)化率呈現(xiàn)明顯的正向關(guān)系。隨著城鎮(zhèn)人口不斷增加，生活習(xí)慣和環(huán)境均有較大的改變，我國城市生活垃圾量也越積越多。國家統(tǒng)計(jì)局公開數(shù)據(jù) 顯示，2009 年以來，我國城鎮(zhèn)生活垃圾清運(yùn)量逐年上升，2019 年全國城鎮(zhèn)生活垃圾清運(yùn) 量高達(dá) 2.42 億噸，相比 2009 年城鎮(zhèn)生活垃圾清運(yùn)量的 1.57 億噸增加了 53.8%，年均復(fù) 合增長率為4.4%。
對比發(fā)達(dá)國家，我國城鎮(zhèn)化率仍有較大的提升空間。2019 年，我國的城鎮(zhèn)化率約 60%， 在世界銀行公布的 211 個(gè)國家城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)中，排名第 113 名，與發(fā)達(dá)國家普遍 80%以 上的城鎮(zhèn)化率相比差距明顯，與部分發(fā)展中國家 70%以上的城鎮(zhèn)化率相比，也尚存一定提升空間。
伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及居民生活水平的提升，城鎮(zhèn)人均產(chǎn)生垃圾量也將隨之提升。根據(jù)日本 環(huán)境省公開的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在經(jīng)濟(jì)景氣時(shí)期，日本城市居民的垃圾產(chǎn)生量約為 1.2 千克/天，比國內(nèi)城市居民人均每天 0.78 千克的垃圾產(chǎn)生量高出 53.8%，中國未來城市生活垃圾產(chǎn) 生量仍存在較大上升空間。
根據(jù)中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、中國社會科學(xué)出版社聯(lián)合發(fā)布《中國農(nóng)村發(fā)展報(bào) 告2020》，預(yù)計(jì)到2025年，中國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65.5%。按照 2025年城鎮(zhèn)化率達(dá)到 65.5%、 城鎮(zhèn)人均 1.2 千克/天的垃圾產(chǎn)生量計(jì)算，中國的城鎮(zhèn)垃圾量將達(dá)到 4.17 億噸/年。若按未來城鎮(zhèn)化率達(dá)到 80%、城鎮(zhèn)人均 1.2 千克/天的垃圾產(chǎn)生量計(jì)算，未來中國城鎮(zhèn)垃圾量將達(dá)到 4.91 億噸/年。
（二）垃圾無害化處理量持續(xù)增長，垃圾焚燒確立主流地位就當(dāng)前而言，我國城鎮(zhèn)垃圾無害化處理率超過 99%，絕對量持續(xù)增長。2019 年我國城市 垃圾清運(yùn)量為 2.42 億噸，其中生活垃圾無害化處理量 2.4 億噸，占比 99.2%，同比提升 0.3 個(gè)百分點(diǎn)，目前城市垃圾無害化處理率已達(dá)到高水平。而生活垃圾無害化處理量近十 年 CAGR 為 7.9%，保持高速增長。
自 2019 年，垃圾焚燒超過衛(wèi)生填埋，成為我國垃圾無害化處理的主流方式。我國城鎮(zhèn)生活垃圾的無害化處理方式主要是衛(wèi)生填埋和焚燒兩種。以每日無害化處理能力口徑來看， 在 2008 年以前，衛(wèi)生填埋占據(jù)主導(dǎo)地位，但在 2008 年以后，填埋處理占比持續(xù)下跌， 從 2008 年的 81.7%降至 2019 年的 45.6%；焚燒處理的垃圾占比總體呈上升趨勢，從 2008 年的 15.2%上升至 2019 年的 50.7%。
總體而言，我國的垃圾處理結(jié)構(gòu)將由填埋處理逐步向焚燒為主轉(zhuǎn)變。一方面是由于當(dāng)前我國各地城市土地價(jià)格普遍呈現(xiàn)上漲趨勢，造成垃圾填埋的成本走高；另一方面在于城鎮(zhèn)化率的推進(jìn)造成城市用地緊張，基礎(chǔ)設(shè)施用地供給整體呈現(xiàn)萎縮趨勢，垃圾填埋場的用地受限?？傊?，垃圾衛(wèi)生填埋的處理方式受到土地市場量價(jià)兩方面的擠壓，在垃圾處理市場占據(jù)的份額逐步縮小。
（三）垃圾焚燒發(fā)電步入成熟，行業(yè)集中度進(jìn)一步提升
垃圾焚燒處理在我國已有 30 余年的歷史，在 2012 年發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格政策的通知》明確全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)每度 0.65 元后，行業(yè)規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)張。 在此過程中，行業(yè)技術(shù)逐步成熟，推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)進(jìn)入成熟期。
1、焚燒爐垃圾處理技術(shù)持續(xù)提升
我國在 1985 年首次引進(jìn)垃圾焚燒熱電技術(shù)。深圳市利用飽和蒸汽發(fā)電的 1、2 號垃圾焚燒爐，每臺鍋爐的垃圾處理能力為 150 噸/天，該技術(shù)由日本引進(jìn)。1995 年 6 月 3 日，焚燒爐投入運(yùn)營，垃圾處理能力 150 噸/天。繼深圳垃圾焚燒發(fā)電廠之后，建設(shè)了處理能力 為 200 噸/天的廣東珠海垃圾發(fā)電廠，通過引進(jìn)美國技術(shù)，大大提高了垃圾處理能力，于 2001 年投入運(yùn)行。2020 年，深能環(huán)保垃圾發(fā)電廠鍋爐處理能力可達(dá) 850 噸/天，且環(huán)保指標(biāo)控制方面優(yōu)于現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)和歐盟標(biāo)準(zhǔn)。
根據(jù)國電環(huán)境保護(hù)研究院副院長王圣、東南大學(xué)能源與環(huán)境學(xué)院岳修鵬、東南大學(xué)副教授張亞平發(fā)表的《我國垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)存在的環(huán)保問題及相關(guān)思考》，目前制約焚燒爐處理能力的主要因素包括：
1）可燃垃圾的質(zhì)量和數(shù)量變化很大，加上低熱值和高水分含量，導(dǎo)致發(fā)電波動大，穩(wěn)定性差；
2）垃圾處理、焚燒以及鍋爐和發(fā)電設(shè)備的運(yùn)營成本高，需要一次性投資，需要國家政策支持；
3）市民在投入垃圾前未按要求對含有金屬、 磚、煤灰、廢電池等大量可燃燒材料垃圾進(jìn)行分類傾倒；
4）致癌二惡英和能破壞大氣環(huán)境的 NOX 產(chǎn)生在燃燒后的垃圾煙氣中，為防止垃圾焚燒過程中對環(huán)境的二次污染，有必要加大對去除煙氣中二噁英和 NOX 的研究。
目前，垃圾分類政策的持續(xù)推進(jìn)，預(yù)計(jì)垃圾水分降低，且國家政策支持力度加大，鍋爐技術(shù)研究以及去除二噁英和氮化物的研究持續(xù)推進(jìn)，鍋爐處理能力有望進(jìn)一步提升。
2、2020 年垃圾焚燒新簽項(xiàng)目訂單數(shù)略有下降
盡管受疫情影響，國內(nèi)焚燒項(xiàng)目的釋放節(jié)奏恢復(fù)明顯，2020 年合計(jì)投資額超過 380 億元， 新增產(chǎn)能達(dá) 5.84 萬噸/日，分別同比下降 45.7%和 58.3%，全國新增項(xiàng)目平均中標(biāo)金額為 76.8 元/噸。項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模處于 500~1000 噸/日的數(shù)量居多，釋放的信號即是繼續(xù)向三四線以下城市下沉。比較來看，盡管規(guī)模受疫情影響，但平均項(xiàng)目體量、總投資額分別實(shí)現(xiàn)提升，項(xiàng)目規(guī)模、質(zhì)量整體較上年均有穩(wěn)步提升。
在 69 個(gè)垃圾發(fā)電項(xiàng)目中，1000 噸/日以上的項(xiàng)目總計(jì) 23 個(gè)，占比約三分之一。項(xiàng)目建設(shè) 規(guī)模處于 500~1000 噸/日的數(shù)量居多。與 2019 年相比，中標(biāo)規(guī)模趨小。預(yù)計(jì)隨著增量市場逐漸往中西部和縣級下沉，小規(guī)模項(xiàng)目占比會進(jìn)一步提升，更考驗(yàn)垃圾發(fā)電企業(yè)的精細(xì)化運(yùn)營能力和成本控制能力。
從 69 個(gè)中標(biāo)的垃圾發(fā)電項(xiàng)目來看，湖南、河北、河南三個(gè)省份分別累計(jì)釋放 11、9、8 個(gè)項(xiàng)目，位居全國前三，湖北省中標(biāo) 5 個(gè)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目位居第四位，華北、華中地 區(qū)市場爆發(fā)，同時(shí)內(nèi)蒙古、新疆等地也有項(xiàng)目釋放，青海西寧市垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目是青 海省首個(gè)在建的大規(guī)模垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，市場進(jìn)一步向西擴(kuò)張。
3、2020 年項(xiàng)目拿單向頭部企業(yè)靠攏，龍頭市占率提升
年初至今拿單力度靠前的公司均為 2019 年新單市占率最大的幾家，拿單最多的前四家公 司在中標(biāo)產(chǎn)能和投資額的市占率分別為 50%和 42%，表明行業(yè)朝頭部集中趨勢明顯。2020 年中標(biāo)情況具體排序?yàn)椋嚎岛悱h(huán)境（中標(biāo) 10 個(gè)，規(guī)模 1 萬噸/日，投資額 64 億元）、中 國光大國際（中標(biāo) 10 個(gè)，規(guī)模 0.7 萬噸/日，投資額 44.9 億元）、城發(fā)環(huán)境（中標(biāo) 5 個(gè)， 規(guī)模 0.34 萬噸/日，投資額 39.5 億元）、蕪湖海螺（中標(biāo) 4 個(gè)，規(guī)模 0.24 萬噸/日，投資 額 12.6 億元）、偉明環(huán)保（中標(biāo) 5 個(gè)，規(guī)模 0.21 萬噸/日，投資額 14.8 億元）。
從目前競爭者特點(diǎn)看，我國垃圾發(fā)電行業(yè)參與者主要以國企和民企為主，國企競爭力增 強(qiáng)。根據(jù) 2019 年垃圾焚燒項(xiàng)目在手訂單規(guī)模排序，中國光大國際以市占率 11%遙遙領(lǐng)先 其他企業(yè)；其次是中國環(huán)境保護(hù)集團(tuán)、康恒集團(tuán)、綠色動力，市占率均約為 6%。
垃圾發(fā)電行業(yè)是時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物。隨著人們環(huán)境保護(hù)意識不斷增強(qiáng)，我國料將逐漸成為 全球垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)最活躍的市場。而且，國內(nèi)垃圾焚燒處理廠大型化趨勢料將更加明顯，技術(shù)設(shè)備逐步國產(chǎn)化，市場也將下沉。從處理能力來看，行業(yè)整體較為分散，但 增速較快。隨著垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)政策推進(jìn)、行業(yè)規(guī)范趨嚴(yán)、龍頭企業(yè)在運(yùn)營能力和項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)等方面的競爭優(yōu)勢凸顯，行業(yè)競爭格局清晰，龍頭集中趨勢有望不斷加強(qiáng)。
（四）市場空間預(yù)測：預(yù)計(jì)未來“十四五”垃圾焚燒市場規(guī)模或超兩千億
截至 2019 年，我國城鎮(zhèn)化率已達(dá) 60.6%，提前完成“十三五”規(guī)劃提出的到 2020 年實(shí) 現(xiàn)城鎮(zhèn)化率達(dá)到 60%的目標(biāo)，預(yù)計(jì)到 2025 年，中國城鎮(zhèn)化率有望達(dá)到 66.5%。城鎮(zhèn)化率 提升推動居民生活水平的提高，進(jìn)而消費(fèi)水平提升將從源頭帶來穩(wěn)步增長的垃圾清運(yùn)量。 2019 年我國城鎮(zhèn)垃圾清運(yùn)量達(dá)到 2.4 億噸，同比增加 6.16%，假設(shè) 2020-2025 年年均增速6.5%，預(yù)計(jì)到 2025 年城鎮(zhèn)生活垃圾清運(yùn)量有望達(dá) 3.53 億噸。
與此同時(shí)，居民對清潔生活環(huán)境的需求、政府的推動保證了垃圾無害化處理的穩(wěn)步增長， 2019 年生活垃圾無害化處理率已達(dá) 99.2%，預(yù)計(jì) 2025 年城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率望達(dá) 到 99.9%，城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理量達(dá) 3.52 億噸。2019 年生活垃圾無害化處理中，焚 燒占比 50.7%，同比增加 12.33%，明顯加速，主要由于“十三五”期間補(bǔ)貼政策變化， 導(dǎo)致 2020 年垃圾焚燒廠“搶裝”，預(yù)計(jì) 2020-2025 年由于中標(biāo)數(shù)量下降增速會有所下降， 預(yù)計(jì) 2025 年焚燒占比有望達(dá)到 63%。
根據(jù)我們的假設(shè)，可推算到 2022 年，生活垃圾無害化處理量可達(dá) 1.7 億噸，2025 年可達(dá) 2.2 億噸，以 2020 年中標(biāo)項(xiàng)目均價(jià) 72 元/噸和處理單價(jià) 0.65 元/度的上網(wǎng)電價(jià)計(jì)算，2025 年垃圾焚燒處理規(guī)模將達(dá) 541 億元，市場空間仍大。
二、垃圾焚燒政策梳理：政策扶持助力行業(yè)高增長，稅收優(yōu)惠改善盈利邊際
（一）政策助推垃圾焚燒，環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)不斷完善
1、政策不斷推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)展
鼓勵垃圾焚燒行業(yè)發(fā)展的政策相繼出臺?！丁笆濉比珖擎?zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》中明確要求，2020 年全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理設(shè)施能力需達(dá)到無害化處理總能力 50%以上，對應(yīng)產(chǎn)能為 59.12 萬噸/日。若 2025 年我國垃圾焚燒率將達(dá)到發(fā)達(dá)國家平均 75%的水平，同時(shí)考慮到人均垃圾量的增長，預(yù)計(jì) 2025 年國內(nèi)垃圾焚燒產(chǎn)能有望達(dá) 98 萬噸/日，2019-2025 年行業(yè)整體將保持 13.6%的高復(fù)合增長率。
2、垃圾焚燒標(biāo)準(zhǔn)不斷完善
為減少生活垃圾焚燒造成的二次污染，國家環(huán)境保護(hù)總局公布推出了《生活垃圾焚燒污 染控制標(biāo)準(zhǔn)（GB18485-2000）》，并于 2001 年，2014 年，2019 年修訂。自 2020 年 1 月 1 日起，《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18485-2014）修改單開始執(zhí)行。國家標(biāo)準(zhǔn)是國內(nèi)生活垃圾焚燒發(fā)電廠煙氣排放必須滿足的，除此之外，有的地方政府會 取國家和歐盟標(biāo)準(zhǔn)【歐盟排放標(biāo)準(zhǔn)為《歐盟工業(yè)排放指令》（2010/75/EU）】中較高的 一個(gè)執(zhí)行。還有些省份出臺了地方標(biāo)準(zhǔn)，地方標(biāo)準(zhǔn)一般會比國家標(biāo)準(zhǔn)和歐盟標(biāo)準(zhǔn)更高。 在這一背景下，部分早期建設(shè)的焚燒廠面臨達(dá)標(biāo)困難、排污費(fèi)用高的困境，不得不關(guān)停 或提標(biāo)重建，市場集中度進(jìn)一步向行業(yè)頭部集中。
（二）垃圾焚燒收入的稅收政策
國家對垃圾焚燒行業(yè)出臺了各項(xiàng)稅收減免或免征政策，其中：
1）發(fā)電部分增值稅即征即退 100%；
2）垃圾處理增值稅在 2015 年 7 月 1 日之前免征，之后即征即退 70%；
3）企業(yè)因違反稅收、環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)受到處罰（警告或單次 1 萬元以下罰款除外）的，自 處罰決定下達(dá)的次月起 36 個(gè)月內(nèi)，不得享受增值稅即征即退政策；
4）有合法運(yùn)營權(quán)的垃圾焚燒發(fā)電廠在繳納企業(yè)所得稅時(shí)可以享受國家“三免三減”的稅收優(yōu)惠政策。
稅收減免政策會增加垃圾焚燒業(yè)務(wù)企業(yè)的凈利潤，改善企業(yè)財(cái)務(wù)狀況。
（三）垃圾焚燒發(fā)電的補(bǔ)貼政策
垃圾焚燒運(yùn)營收入是衡量公司整體規(guī)模的重要指標(biāo)。該部分收入分為兩個(gè)部分：發(fā)電收入、垃圾處置收入。發(fā)電收入是指垃圾焚燒產(chǎn)生電量上網(wǎng)后結(jié)算的收入；垃圾處置收入 是指在與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商的情況下，以垃圾處置量為核算依據(jù)，由政府對垃圾處理企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼而形成的收入。具體來說，發(fā)電收入=上網(wǎng)電量*電價(jià)；垃圾處置收入=垃圾處置費(fèi) *垃圾處理量。除垃圾處置項(xiàng)目有政府補(bǔ)貼，垃圾焚燒電價(jià)也有補(bǔ)貼政策。大致可以分為 三個(gè)階段：補(bǔ)貼初級階段、補(bǔ)貼中級階段、補(bǔ)貼當(dāng)前階段。
1、補(bǔ)貼初級階段（2006 年-2012 年）
2006 年 1 月 4 日，國家發(fā)改委頒布《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》， 其中第七條提到：補(bǔ)貼電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為每千瓦時(shí) 0.25 元。發(fā)電項(xiàng)目自投產(chǎn)之日起，15 年內(nèi)享 受補(bǔ)貼電價(jià)；運(yùn)行滿 15 年后，取消補(bǔ)貼電價(jià)。 此政策出臺后，一些垃圾發(fā)電項(xiàng)目摻燒低品質(zhì)燃煤，提高垃圾熱值，旨在滿足供熱及增 發(fā)電量的要求，以獲取更多的政府補(bǔ)貼。
2、補(bǔ)貼中級階段（2012 年-2020 年）
為了抑制某些垃圾焚燒發(fā)電廠通騙取補(bǔ)貼的行為，2012 年 4 月 10 日，國家發(fā)改委制定 并頒布了《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格政策的通知》，明確垃圾發(fā)電補(bǔ)貼政策：每噸生 活垃圾折算上網(wǎng)電量暫定為280千瓦時(shí)，并執(zhí)行全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)每千瓦時(shí)0.65 元(含稅，下同)，其中，當(dāng)?shù)厥〖夒娋W(wǎng)負(fù)擔(dān)每千瓦時(shí) 0.1 元。
3、補(bǔ)貼當(dāng)前階段（2020-2021）
2016 年以后出現(xiàn)了可再生能源電價(jià)附加入不敷出的現(xiàn)象，這主要由于：電價(jià)附加征收標(biāo) 準(zhǔn)未及時(shí)調(diào)整，資金來源不足；一些地方規(guī)模管理失控，裝機(jī)規(guī)模已遠(yuǎn)超國家規(guī)劃確定 的數(shù)量。為解決這一問題，2020 年國家出臺一系列發(fā)電補(bǔ)貼政策進(jìn)行調(diào)整。
2020 年 9 月 29 日，財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局提出全生命周期，明確項(xiàng)目 全生命周期補(bǔ)貼電量=項(xiàng)目容量×項(xiàng)目全生命周期合理利用小時(shí)數(shù)，而且規(guī)定生物質(zhì)發(fā)電 項(xiàng)目自并網(wǎng)之日起滿 15 年后，無論項(xiàng)目是否達(dá)到全生命周期補(bǔ)貼電量，不再享受中央財(cái) 政補(bǔ)貼資金，這引起了人們對垃圾焚燒企業(yè)的利潤與現(xiàn)金流的擔(dān)憂。
我們測算了補(bǔ)貼變動對焚燒企業(yè)的利潤影響，若 0.2 元/kWh 的國補(bǔ)電價(jià)完全取消，則對 一個(gè)典型的 1000 噸/日項(xiàng)目的凈利潤負(fù)面影響約為 36%。我們做以下假設(shè)：此 1000 噸/日的項(xiàng)目進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)營期、噸垃圾上網(wǎng)電量 330kWh、運(yùn)營時(shí)長 330 天、產(chǎn)能利用率 90%、 垃圾處理費(fèi) 70 元/噸。當(dāng) 0.2 元/kWh（含稅）的國補(bǔ)下調(diào)一半時(shí)，項(xiàng)目凈利潤下降約 18%， 若通過提高前端處理費(fèi)保持收益穩(wěn)定，則處理費(fèi)需提升 21 至 91 元/噸；當(dāng)完全取消時(shí)， 凈利潤下降 36%，平衡補(bǔ)貼補(bǔ)償額約為 42 元。因此結(jié)合來看，預(yù)計(jì) 2021 年以前完成大額投產(chǎn)、且項(xiàng)目區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件更優(yōu)的頭部企業(yè)受補(bǔ)貼退坡影響最小，而在手項(xiàng)目較少、 資金實(shí)力較弱的企業(yè)投產(chǎn)節(jié)奏相對更慢，退坡帶來的盈利能力下降影響相對顯著。
但我們認(rèn)為長期來看，由于垃圾處理費(fèi)調(diào)價(jià)機(jī)制的存在以及垃圾焚燒發(fā)電效率提升，國補(bǔ)取消對行業(yè)頭部企業(yè)的影響相對有限。
1）生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議中一般有約定垃圾處理費(fèi)調(diào)價(jià)機(jī)制，規(guī)定當(dāng)因售電等收入變化導(dǎo)致乙方凈利潤發(fā)生一定比例變化時(shí)，垃圾處理服務(wù)費(fèi)可進(jìn)行調(diào)整。
2）垃圾分類政策推行有助于生活垃圾含水量減小，此外居民生活水平提升，使生活垃圾熱值提高，發(fā)電量增加。
3）技術(shù)進(jìn)步使垃圾焚燒發(fā)電效率提升。目前，垃圾焚燒發(fā)電廠采用中溫次高壓技術(shù)代替原來的中溫中壓技術(shù)，使原來每噸垃圾 360 千瓦時(shí)發(fā)電量、270 千瓦時(shí)上網(wǎng)電量增加至 如今每噸垃圾 430 千瓦時(shí)發(fā)電量、320 千瓦時(shí)上網(wǎng)電量。
三、行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)因素分析：鄰避事件及低價(jià)中標(biāo)影響幾何？
（一）鄰避事件：已呈減少趨勢
1、過去鄰避事件頻繁發(fā)生，垃圾焚燒項(xiàng)目落地困難
鄰避效應(yīng)是指人們把當(dāng)?shù)鼐用褚驌?dān)心建設(shè)垃圾焚燒廠等公共設(shè)施對身體健康、環(huán)境質(zhì)量等帶來負(fù)面影響，而采取強(qiáng)烈的、有時(shí)高度情緒化的集體反對甚至抗?fàn)幮袨?。近年來?垃圾焚燒項(xiàng)目引發(fā)了多次“鄰避事件”，我們梳理了從 2006 年以來的 20 多起鄰避事件， 其中影響較大的有北京六里屯垃圾發(fā)電項(xiàng)目、余杭中泰垃圾焚燒廠等數(shù)起，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目被緊急叫停。
通過鄰避事件的梳理，可以發(fā)現(xiàn) 2016 年之前，鄰避事件的數(shù)量較多，影響較大，群眾抗議情緒比較激烈，我們認(rèn)為主要原因在于：“鄰避效應(yīng)”問題是我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展、 轉(zhuǎn)型發(fā)展的客觀結(jié)果。過去某些地方唯 GDP 論，政府用行政命令要求項(xiàng)目迅速上馬，缺 乏和群眾溝通協(xié)商的過程。鄰避事件是政府公共治理決策過程中面臨的挑戰(zhàn)，是某一階 段的正?，F(xiàn)象。它體現(xiàn)了群眾權(quán)利意識環(huán)保意識和維權(quán)意識增強(qiáng)。歷史上日本、歐洲等 國家都曾爆發(fā)過鄰避事件。
2、標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管趨嚴(yán)，源頭遏制爭議
2016 年以來鄰避事件顯著減少，我們認(rèn)為與國家不斷提高行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管體系建設(shè)息息相關(guān)。從一系列政策可見，在焚燒方式必然成為主流的大背景下，政府部門更加穩(wěn)步推進(jìn)垃圾焚燒廠的建設(shè)，同時(shí)加強(qiáng)科學(xué)選址和布局問題，從源頭上減少了鄰避事件的發(fā)生。
3、公眾擔(dān)憂減輕，鄰避事件預(yù)計(jì)持續(xù)呈現(xiàn)下降趨勢
近年來，政府和企業(yè)的處理方式更加透明，同時(shí)大幅提高公眾溝通頻率。通過梳理過去 的鄰避事件，我們發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目決策不僅在政府與公眾之間缺少協(xié)商，而且在政府層級之間 也缺少協(xié)商，往往是高層政府主導(dǎo)，基層政府做群眾工作，存在上下左右協(xié)商溝通不暢 的問題。如今伴隨政府的公信力提高以及良好的溝通，預(yù)期未來鄰避事件數(shù)量持續(xù)呈下 降趨勢。
（二）低價(jià)中標(biāo)：未來將得到有效遏制
1、過去低價(jià)中標(biāo)頻繁發(fā)生，收入難以覆蓋成本
垃圾焚燒的運(yùn)營成本一般包括外購原材料費(fèi)、燃料動力費(fèi)、維修費(fèi)用、人工成本、滲濾液及飛灰處理費(fèi)、環(huán)境檢測費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)、管理費(fèi)等。
在垃圾焚燒行業(yè)高速發(fā)展的近十年中，出現(xiàn)了諸多低價(jià)中標(biāo)項(xiàng)目，特別在 2015、2016 年， 處理費(fèi)價(jià)格屢屢突破行業(yè)底線。
技術(shù)可以推動成本下降，但是從當(dāng)時(shí)的技術(shù)來看，處理 1 噸垃圾的費(fèi)用一般應(yīng)在 65 元~80 元左右，可見許多中標(biāo)價(jià)格根本無法彌補(bǔ)成本。我們認(rèn)為低價(jià)中標(biāo)還會屢次發(fā)生的核心原因在于：
1）部分地方政府項(xiàng)目招標(biāo)中價(jià)格因素主導(dǎo)，導(dǎo)致企業(yè)屢屢以極低的價(jià)格投標(biāo)，指望跑馬圈地、占山為王，先拿下市場，暫不關(guān)注后續(xù)運(yùn)營。
2）但低價(jià)中標(biāo)不是終點(diǎn)，諸多項(xiàng)目以要挾政府提價(jià)收場。一般中標(biāo)后的 3~5 年，行業(yè)會進(jìn)入矛盾的集中爆發(fā)期，一些地方政府或會遭遇低價(jià)中標(biāo)企業(yè)的“逼宮”。在建筑領(lǐng)域， 事先低價(jià)中標(biāo)，隨后在建設(shè)運(yùn)營過程中逼迫業(yè)主方提價(jià)或追加預(yù)算的案例同樣并不鮮見。
2、今年低價(jià)中標(biāo)現(xiàn)象持續(xù)改善
從上圖可以看出，2016 年之后，垃圾焚燒項(xiàng)目新中標(biāo)項(xiàng)目處理價(jià)格逐步回升，低價(jià)中標(biāo)情況逐步減少，我們認(rèn)為原因主要是：
不合理甚至偏激的價(jià)格，對行業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展會帶來比較大的負(fù)作用，很多企業(yè)低價(jià)中標(biāo)之后，要么縮減費(fèi)用，致使項(xiàng)目不達(dá)標(biāo)，無法達(dá)到合同標(biāo)準(zhǔn)。要么在后期運(yùn)營中，和政府討價(jià)還價(jià)，提高垃圾處理費(fèi)。這些情況導(dǎo)致政府在之后的招標(biāo)中，擔(dān)心企業(yè)中標(biāo)后坐地起價(jià)，為了防止其后期調(diào)整價(jià)格，一開始會設(shè)立價(jià)格的合理區(qū)間。
2017 年，人民日報(bào) 2 次刊文點(diǎn)名批評低價(jià)中標(biāo)現(xiàn)象，2019 年 12 月，國家發(fā)展改革委公布《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案公開征求意見稿）》?！墩髑笠庖姼濉穼⒌蛢r(jià)中標(biāo)、隨意廢標(biāo)、私人訂制條款等納入重點(diǎn)整治。
3、未來行業(yè)有望走上健康軌道
未來，我們認(rèn)為低價(jià)中標(biāo)現(xiàn)象不會再盛行，行業(yè)會形成更合理的評標(biāo)原則和價(jià)格體系， 以維持行業(yè)健康發(fā)展。原因在于：
1）參照其他行業(yè)，比如建材、建筑、化工等，在行業(yè)發(fā)展前期也同樣面臨低價(jià)中標(biāo)的現(xiàn) 象，甚至?xí)霈F(xiàn)惡意低價(jià)中標(biāo)，然后餓死同行的現(xiàn)象，后來這一現(xiàn)象逐漸得到遏制。如 相關(guān)法律的陸續(xù)完善確保低價(jià)中標(biāo)事件減少，如發(fā)改委的《招標(biāo)投標(biāo)法》和財(cái)政部的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》的提出，都有助于遏制低價(jià)中標(biāo)亂象趨勢。
2）我們認(rèn)為環(huán)保行業(yè)中標(biāo)態(tài)勢的拐點(diǎn)已現(xiàn)，垃圾焚燒行業(yè)逐步走上健康軌道。越來越多的企業(yè)會對自己報(bào)出的價(jià)格負(fù)責(zé)，政府也認(rèn)識到垃圾焚燒事關(guān)民生，要為所有市民負(fù)責(zé)任，處理好全市的垃圾，肯定要找一個(gè)聲譽(yù)、能力、實(shí)力等都較強(qiáng)的企業(yè)，不能僅僅是單純報(bào)價(jià)低。因此垃圾焚燒的招標(biāo)市場會進(jìn)入良性循環(huán)。即有實(shí)力拿下項(xiàng)目的公司，會獲得利潤，然后占據(jù)更多市場份額，接著拿下更多項(xiàng)目的正循環(huán)。
評論