近日，綠色政府和社會資本合作（PPP）項目典型案例名單在國家發(fā)展改革委官網(wǎng)公示結(jié)束，16個典型案例正式入選。
此次典型案例征集評選是根據(jù)《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于征集綠色政府和社會資本合作（PPP）項目典型案例的通知》（發(fā)改辦投資﹝2020﹞812號）要求，經(jīng)省級發(fā)展改革委審核推薦及社會公開征集，并委托清華大學(xué)PPP研究中心組織專家評審，形成了綠色政府和社會資本合作（PPP）項目典型案例名單。
清華大學(xué)PPP研究中心將具體案例信息進行了匯總整理，近期將通過公眾號公開發(fā)布，進行廣泛宣傳推廣。
案例07三亞市生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目綠色PPP項目典型案例
“一灣椰影三面海，水瓊天碧處處花”和煦的陽光、湛藍的大海，三亞以旖旎的海濱風(fēng)光吸引著數(shù)千萬游客的到來。在離三亞天涯海角景區(qū)僅10公里的山坳里，有一座無煙花園工廠，每天能“吃掉”近1300噸垃圾。走進廠區(qū)，藍天白云，綠樹環(huán)繞，大面積的綠化、清新的空氣、整齊的建筑和干凈的路面，仿佛置身于花園之中，這便是三亞市生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目。
三亞市生活垃圾焚燒發(fā)電廠坐落于山林之間，建筑風(fēng)格以白墻碧瓦為主調(diào)，簡潔而不失格調(diào)，景觀綠化透露出傳統(tǒng)與現(xiàn)代元素有機結(jié)合的設(shè)計理念，放眼望去，鳥語花香，碧水紅亭，噴泉與音樂相伴，清風(fēng)與鳴蟬遙相呼應(yīng)，民眾參觀其中，倒感覺不像置身于一座工廠，而更像漫步于一座別致的花園。
01.項目概況
三亞市生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目建設(shè)地點位于三亞市立才農(nóng)場三亞市垃圾填埋場附近，采用PPP模式中的BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）模式實施。項目涉及總投資人民幣5.9億元，占地80畝，建設(shè)主廠房、綜合樓、地磅房、水泵房、油泵房、升壓站、門衛(wèi)房等，總建筑面積29,734平方米；建設(shè)垃圾接受及貯存輸送系統(tǒng)、垃圾焚燒系統(tǒng)、余熱鍋爐系統(tǒng)、汽輪機發(fā)電系統(tǒng)、煙氣凈化系統(tǒng)等主要工程及相應(yīng)配套設(shè)施設(shè)備。項目設(shè)計規(guī)模為日處理生活垃圾1050噸，年發(fā)電量約為1.5億度，分兩期建設(shè)，其中一期項目配置2臺處理量為350噸/日的機械爐排焚燒爐，1臺15MW的汽輪機發(fā)電機組，于2013年6月開工建設(shè)，2015年1月建成投產(chǎn)；二期項目配置1臺處理量為350噸/日的機械爐排焚燒爐，1臺7.5MW的汽輪機發(fā)電機組，于2015年10月開工建設(shè)，2016年6月建成投產(chǎn)。項目采用爐排爐焚燒及“SNCR爐內(nèi)脫氮＋半干式脫酸＋干法噴射+活性炭吸附＋布袋除塵”煙氣凈化處理工藝，環(huán)保指標優(yōu)于國家新標準（GB18485-2014），達到或優(yōu)于歐盟2010標準。
02.運營亮點
三亞市生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目是海南省、三亞市重點工程項目。項目榮獲海南省建筑施工優(yōu)質(zhì)工程獎、海南省循環(huán)經(jīng)濟示范試點單位、海南省科普教育基地、三亞市科普教育基地、財政部第二批PPP示范項目、海南省建筑工程綠島杯獎、AAA級垃圾焚燒發(fā)電廠及綠色發(fā)展標桿企業(yè)等諸多殊榮，已成為海南國際旅游島和三亞環(huán)保生態(tài)旅游新概念城市的新名片。
（一）行業(yè)角度
（1）項目示范與集聚效應(yīng)，初步形成靜脈產(chǎn)業(yè)園格局
隨著三亞生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目的順利投產(chǎn)，為了更好地保護生態(tài)文明和旅游資源，促進三亞的可持續(xù)發(fā)展，項目團隊積極協(xié)助三亞市政府規(guī)劃和建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園。按照“科學(xué)規(guī)劃、分步實施、統(tǒng)籌兼顧、配套共享”的規(guī)劃理念，以三亞市生活垃圾焚燒廠為中心，逐步在周邊規(guī)劃建設(shè)了滲濾液處理站、醫(yī)療廢棄物處理廠、爐渣綜合利用項目、建筑垃圾綜合利用廠等環(huán)保項目，逐步形成協(xié)同處理的循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園。
產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)既有利于污染的集中控制，又有利于實現(xiàn)資源的最大化利用，構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟，實現(xiàn)環(huán)保綠色零排放。最終實現(xiàn)生活垃圾、餐廚、醫(yī)廢、污泥等各類廢棄物減量化95%。轉(zhuǎn)化形成的少量飛灰經(jīng)無害化處理后填入衛(wèi)生填埋場，滲濾液和各類廢水經(jīng)集中凈化處理后形成的中水，將主要用于生活垃圾焚燒發(fā)電廠生產(chǎn)用水，并滿足園區(qū)綠化用水需求，滲濾液和餐廚垃圾所產(chǎn)生的沼氣回收利用至焚燒廠，達到滿足三亞市固體廢棄物處理長期可持續(xù)發(fā)展的要求。
三亞市循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃
（2）主動營造和諧的周邊關(guān)系，變“鄰避效應(yīng)”為“鄰利效益”
三亞市生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目作為垃圾焚燒發(fā)電環(huán)保設(shè)施，在建設(shè)之初也遇到了“鄰避效應(yīng)”的問題?！鞍俾劜蝗缫灰姟保翱谡f無憑、眼見為實”，為使公眾了解項目，增加對垃圾焚燒發(fā)電廠正確認識，項目團隊向政府提議，用項目實例進行“現(xiàn)身說法”，組織項目周邊村民到光大環(huán)境旗下已運營的垃圾焚燒發(fā)電項目進行參觀，讓民眾了解垃圾焚燒發(fā)電全過程，打消民眾顧慮。
為進一步破解環(huán)保行業(yè)的 “鄰避效應(yīng)”，2017年1月1日，光大環(huán)境旗下所有投運垃圾發(fā)電項目率先在國內(nèi)實現(xiàn)按小時均值披露煙氣在線監(jiān)測指標，也率先設(shè)置環(huán)保項目公眾開放日，在信息透明化、公開化方面實現(xiàn)新的跨越。項目團隊作積極響應(yīng)集團號召，于2017年6月全面完成了“裝樹聯(lián)”工作：于廠區(qū)大門設(shè)置電子大屏幕，并于屏幕上公開實時披露項目的煙氣排放指標和爐膛溫度，同時，與三亞市環(huán)保局、生態(tài)環(huán)境部國發(fā)平臺聯(lián)網(wǎng)公示，在光大環(huán)境官網(wǎng)行業(yè)以小時均值形式公布煙氣排放指標，接收政府和社會的監(jiān)督。此外，設(shè)立每月“公眾開放日”，接受周邊群眾及各類社會團體的參觀請求，讓公眾走進垃圾發(fā)電廠，了解垃圾發(fā)電的真實一面。隨著公眾開放程度的加深，鄰避效應(yīng)逐漸被化解，項目的建設(shè)和運營得到了廣大群眾的接收和支持。
同時，三亞市生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目致力于周邊關(guān)系的建設(shè)，打造和諧的外圍環(huán)境，探索建立生態(tài)補償和區(qū)域補償機制，項目的建設(shè)過程中鋪設(shè)了自來水管道，幫助村民解決了飲水問題。積極開展夏日送清涼、精準扶貧、節(jié)日慰問周邊困難群眾等活動，為改善周邊基礎(chǔ)設(shè)施和生活環(huán)境共同努力。構(gòu)建“鄰利型”服務(wù)設(shè)施，面向周邊居民設(shè)立共享區(qū)域，因地制宜配套綠化、體育和休閑設(shè)施。此外，項目為周邊農(nóng)村、農(nóng)場提供了50多個勞動崗位，吸引周邊勞動力，將短期補償轉(zhuǎn)化為長期可持續(xù)行為，努力讓垃圾焚燒設(shè)施與居民、社區(qū)形成利益共同體，真正化“鄰避”為“鄰利”。
三亞市生活垃圾焚燒發(fā)電廠VI
（二）項目管理流程角度
（1）項目采用PPP模式具有的優(yōu)勢：
①轉(zhuǎn)換政府職能
②推動相關(guān)領(lǐng)域改革
③提高公共財產(chǎn)使用效率
④防范政府債務(wù)風(fēng)險
⑤保障項目運行管理和公共服務(wù)質(zhì)量
⑥實現(xiàn)合作雙方互利互贏
通過引入社會資本，政府前期不必大量投入財政資金用于建設(shè)，有利于減輕當期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，直接緩解政府當期的資金壓力。同時可以將之前通過融資平臺形成的借貸期限較短和融資成本較高的債務(wù)轉(zhuǎn)化為期限更長的政府應(yīng)付賬款或轉(zhuǎn)為項目股權(quán)，有利于逐步化解政府債務(wù)風(fēng)險。本項目實施PPP模式，避免了政府為項目融資擔負巨額債務(wù)。
（2）工作機制作用明顯
為了本項目實施過程中決策和溝通機制的順暢，市政府成立了推進本項目運作的PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組、PPP推進小組和實施機構(gòu)。
PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組負責項目推進過程中重大問題的審批和決策。
PPP推進小組負責本項目PPP實施方案，重大問題的決策以及組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作。
實施機構(gòu)：本項目實施機構(gòu)為三亞市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，負責完成項目準備、項目采購、PPP協(xié)議履約監(jiān)管和項目移交等工作。
項目自開工建設(shè)到建成投運僅用了14個月，較計劃提前了10個月的時間，工作機制效果明顯。
03.企業(yè)運作模式
（一）建設(shè)運營模式
1、合作模式
2012年，三亞市政府授權(quán)三亞住建局，通過公開招標的方式選擇光大環(huán)境采用BOT(即建設(shè)、運營、移交)模式處理三亞市生活垃圾，并于2012年9月5日，簽訂了特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議。
三亞市政府授權(quán)三亞住建局在特許經(jīng)營期內(nèi)對項目的建設(shè)、運營履行監(jiān)督管理職責，行使有關(guān)權(quán)利并承擔相應(yīng)義務(wù)。光大環(huán)境在當?shù)赝顿Y成立項目公司，負責項目的的建設(shè)、運營、移交。在項目公司注冊成立前，由光大環(huán)境代簽有關(guān)合同，并代項目公司承擔相應(yīng)的法律責任。項目公司注冊成立后由項目公司簽署并承擔相應(yīng)法律責任。光大環(huán)境于2012年10月26日注冊成立全資子公司——光大環(huán)保能源（三亞）有限公司來實施本項目。
三亞市生活垃圾焚燒發(fā)電廠設(shè)備-發(fā)電機組
2、土地取得方式
三亞市政府土地管理部門依法代征、劃撥并核發(fā)給三亞住建局土地使用權(quán)證；三亞住建局在特許經(jīng)營期內(nèi)無償提供該土地給項目公司使用。用地位于三亞市鳳凰鎮(zhèn)現(xiàn)有垃圾填埋場附近；本項目建設(shè)工程所需的場地為80畝。項目公司在項目特許期內(nèi)有權(quán)根據(jù)本協(xié)議依法自由、獨占性地使用項目土地，但僅限于用于本項目的用途。
3、實施流程
本項目的操作流程主要包括項目前期準備階段、項目招標引入社會資本階段、合同執(zhí)行階段、合同終止和項目移交階段，本項目的具體操作流程見下圖。
項目操作流程圖
（二）回報機制
1、交易模式
本項目采用政府可行性缺口補助的回報機制，即通過“政府支付生活垃圾處理服務(wù)費+銷售上網(wǎng)電量”的方式實現(xiàn)財務(wù)平衡。
項目的投資收益主要來源于垃圾處理服務(wù)費收入，以及利用垃圾焚燒余熱所產(chǎn)生的電能并入南方電網(wǎng)實現(xiàn)上網(wǎng)售電取得的電費收入。本項目屬于公共垃圾處理項目，項目效益低，僅靠銷售上網(wǎng)電量收入，社會資本無法收回投資并獲得預(yù)期合理回報，政府有必要給予相應(yīng)補償。因此本項目在運營期內(nèi)由政府提供一定的生活垃圾處理服務(wù)費，以彌補使用者付費之外的缺口部分，使項目具備商業(yè)上的可行性。
2、合作期限
項目特許經(jīng)營期為：自2012年10月26日至2039年10月26日。
3、交易結(jié)構(gòu)
三亞市人民政府授權(quán)三亞住建局代表與中選社會資本方光大環(huán)境成立的項目公司簽署《三亞市生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目BOT特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議》，授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，在協(xié)議規(guī)定的特許經(jīng)營期27年內(nèi)（含建設(shè)期2年），由項目公司負責三亞市生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目的投融資、建設(shè)以及維護運營。特許經(jīng)營期滿后，項目公司將該項目資產(chǎn)無償移交給三亞市住建局。通過該項目的建設(shè)與實施，可以實現(xiàn)生活垃圾“減量化、資源化、無害化”的目標。采用PPP模式，界定參與方的責任、利益分配等問題，為項目實施提供高效的管理與監(jiān)管手段，其余項目也同樣采用PPP模式。
項目BOT交易結(jié)構(gòu)
04.社會貢獻
三亞市生活垃圾焚燒廠的建設(shè)具有重要的社會效益、環(huán)境效益和經(jīng)濟效益，為三亞市的可持續(xù)發(fā)展貢獻力量。
三亞市生活垃圾焚燒發(fā)電廠設(shè)備-布袋除塵器
1、具有良好的社會與經(jīng)濟效益
截至2021年4月，三亞市生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目已累計處理生活垃圾223.41萬噸，綠色上網(wǎng)電量7.59億kW·h。爐渣制磚1800萬塊，路基材料36萬立方。本項目新增近200人的就業(yè)崗位，年均納稅約1000萬元，年產(chǎn)值約1億元，年均物資采購2000萬元，促進當?shù)谿DP增長，取得巨大的社會和經(jīng)濟效益。
項目的建設(shè)為日益增長的垃圾量提供一個可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。三亞市的生活垃圾填埋場是在超負荷運轉(zhuǎn)，無法實現(xiàn)清潔生產(chǎn)，導(dǎo)致公眾對整個垃圾處理系統(tǒng)與管理系統(tǒng)的接受程度的降低與質(zhì)疑。建設(shè)清潔的，管理良好的三亞市生活垃圾焚燒廠不但延長填埋場的使用壽命，減少用于堆放垃圾而占用的土地，而且通過清潔生產(chǎn)，公眾監(jiān)督，取得公眾的支持，是當前解決城市生活垃圾出路的最佳選擇，具有較明顯的社會效益。
2、具有良好的環(huán)境效益
本項目投產(chǎn)運營后，一、二期項目年焚燒處理生活垃圾合計約45萬噸，生產(chǎn)、生活廢水實現(xiàn)全回用，煙氣排放全面執(zhí)行歐盟2010標準。大大改善了城市的衛(wèi)生環(huán)境；同時降低了副產(chǎn)物對環(huán)境的危害，每年可節(jié)約5.7萬噸標準煤、年減少二氧化碳排放量14萬噸，提高了資源的利用效率，保護了環(huán)境。項目還設(shè)立了環(huán)保宣教中心，加強環(huán)保宣傳教育，提高了民眾環(huán)保意識。
3、用專業(yè)的人來做專業(yè)的事，項目取得良好的發(fā)展預(yù)期
三亞市生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目引進的社會資本為中國光大環(huán)境（集團）有限公司,作為國內(nèi)最大的生活垃圾處理企業(yè)，具備設(shè)備自主研發(fā)，掌握核心技術(shù)，同時具有專業(yè)的運營管理團隊，有良好的競爭能力。專業(yè)企業(yè)的引入,不但實現(xiàn)了融資的目標,更有利于提高項目的內(nèi)部管理水平、技術(shù)水平和服務(wù)水平。良好的運作模式對政府日后推出更多的生活垃圾焚燒項目是正向激勵, 有利于加快本地區(qū)的生活垃圾處理市場化改革，促進整個海南省生活垃圾處理行業(yè)體制的創(chuàng)新、變革和資源的提升。
05.借鑒價值
(一)示范價值
依托三亞市生活垃圾焚燒廠，光大環(huán)保三亞公司逐步在周邊建設(shè)了餐廚廢棄物處理、廚余垃圾處理、爐渣綜合利用、飛灰填埋場、醫(yī)療廢棄物處置、糞便資源化處理項目、布草洗滌等環(huán)保項目，使得延伸產(chǎn)業(yè)鏈的多個項目之間的協(xié)同。同時，開展集中供汽項目，逐步形成集中協(xié)同處置固廢的三亞市循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園。由于各個子項內(nèi)容具有較強的關(guān)聯(lián)性，通過整合實施，達到了優(yōu)于各子項單獨實施的規(guī)模經(jīng)濟效益。
本項目選址位于三亞市原生活垃圾填埋場附近，毗鄰的還有餐廚垃圾項目。根據(jù)測算，如各項目都根據(jù)各自滲濾液量單獨建設(shè)滲濾液處理系統(tǒng)，其總成本要大大高于統(tǒng)一新建一個能同時收集三個項目滲濾液量的處理站成本。為節(jié)約投資成本，滲濾液處理系統(tǒng)由政府統(tǒng)一在生活垃圾填埋場原滲濾液站的基礎(chǔ)上擴建。這不僅減少了項目公司的投資，也減少了政府的財政支出，實現(xiàn)了政府與企業(yè)的雙贏。
本項目位于三亞市原生活垃圾填埋場附近，垃圾焚燒發(fā)電廠項目臨近填埋廠不但交通便利，同時填埋廠也可以作為垃圾焚燒發(fā)電廠的應(yīng)急臨時堆放場。
隨著本項目、餐廚垃圾處理、醫(yī)廢協(xié)調(diào)處理、滲濾液處理站、建筑垃圾等項目的陸續(xù)投產(chǎn)，三亞市循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園將各種垃圾的集中處理，爐渣、飛灰、醫(yī)廢等危險廢物處理等環(huán)節(jié)有效整合，實現(xiàn)固體廢物處理和最大限度利用的要求，各種廢物均得到有效治理，提高能源綜合利用程度，經(jīng)濟效益顯著。協(xié)同處置既有利于污染物的集中控制，減少對環(huán)境的危害，又有利于實現(xiàn)三亞市固體廢棄物處理可持續(xù)發(fā)展的要求，助力三亞“無廢城市”建設(shè)。
三亞市循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園項目各項目相互耦合關(guān)系圖
（二）嚴密的項目監(jiān)督體系
項目建立了較為嚴格的監(jiān)督制度，三亞市住建局引入第三方對產(chǎn)業(yè)園相關(guān)項目全程監(jiān)管，長期駐廠監(jiān)管專人24小時聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督重要的生產(chǎn)數(shù)據(jù);所有煙氣排放均已實現(xiàn)在線公眾公示;政府實時監(jiān)管，項目還引入第三方對環(huán)境各項指標檢測，確保項目運行中的環(huán)境安全，如由省環(huán)境監(jiān)測站對二噁英每年共檢測四次等。
（三）處理方式的轉(zhuǎn)變
填埋和焚燒發(fā)電是目前比較成熟且實用的生活垃圾處理方式。十三五之前，填埋因其簡單方便，便成為生活垃圾的主要處置方式。隨著國家對環(huán)境保護要求的提高及人民環(huán)保意識的增強，傳統(tǒng)的填埋方法不僅占地面積大，還容易造成嚴重的污染。于是，垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)逐漸興起，能夠有效解決垃圾存量問題，還能帶來發(fā)電效益，可謂一舉兩得。
（四）煙氣處理技術(shù)的升級
我國生活垃圾焚燒主要有爐排爐、水泥窯、流化床工藝。經(jīng)過實踐的證明，爐排爐工藝因其技術(shù)成熟、年穩(wěn)定運行時間長、污染物排放易于控制等方面，越來越得到重視。
同時，公眾和環(huán)保人士對垃圾焚燒發(fā)電最大的擔憂就是煙氣中的二噁英問題，原先焚化爐由于氣體凈化技術(shù)不過關(guān)，的確存在這種問題。隨著技術(shù)的升級，這些情況基本得到解決，不然日本怎么敢堂而皇之地把垃圾焚燒廠建立居民區(qū)、公園甚至政府旁。
現(xiàn)如今的煙氣處理系統(tǒng)包括石灰漿制備系統(tǒng)、SNCR脫銷系統(tǒng)、半干式反應(yīng)塔系統(tǒng)、布袋除塵器系統(tǒng)、活性炭噴射系統(tǒng)、引風(fēng)機系統(tǒng)等多種煙氣處理工藝，還可以根據(jù)實際情況選擇合適的處理工藝。
（五）項目成功的經(jīng)驗
（1）企業(yè)與政府、民眾構(gòu)建價值共同體。對于政府，積極引導(dǎo)項目間的合作，方便協(xié)調(diào)處理；對于企業(yè)，增強各項目間的協(xié)調(diào)和耦合，提高經(jīng)濟效益。對于民眾，了解并參與企業(yè)建設(shè)，使企業(yè)和群眾的價值追求趨于一致。企業(yè)一定程度上促進了當?shù)鼐蜆I(yè)，推動了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)共享發(fā)展。
（2）企業(yè)參與輿論引導(dǎo)。企業(yè)應(yīng)充分利用媒體加大對垃圾焚燒行業(yè)的正面宣傳報道。同時不定期的邀請民眾進行生產(chǎn)監(jiān)督。及時公開各種環(huán)保數(shù)據(jù)，解除群眾的疑慮，贏得信任與支持。
（3）政府與企業(yè)的雙贏。項目采用PPP模式能減輕三亞市政府財政負擔。自從三亞市成為海南國際旅游島建設(shè)中先鋒角色后，無論從經(jīng)濟還是社會發(fā)展的需要，三亞市政府在公共事業(yè)項目投資方面的壓力仍將有增無減。引進PPP模式后，由社會資本參與城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并負責項目的融資，可以節(jié)省政府的投資，減輕政府的財政負擔。此外，本項目采用政府可行性缺口補助的回報機制，即通過“政府支付生活垃圾處理服務(wù)費+銷售上網(wǎng)電量”的方式實現(xiàn)財務(wù)平衡，可保證社會資本獲得合理回報，實現(xiàn)政府與企業(yè)的雙贏。
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