11月29日，國(guó)家能源局發(fā)布 《水電發(fā)展 “十三五”規(guī)劃》，提出加快構(gòu)建清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變水電發(fā)展思路，是“十三五”時(shí)期我國(guó)水電發(fā)展的重要指南。近日，主要編制單位水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院黨委書(shū)記、副院長(zhǎng)彭程，接受了中國(guó)電力報(bào)記者專(zhuān)訪，就規(guī)劃進(jìn)行解讀并答記者問(wèn)。
問(wèn)：《規(guī)劃》編制的背景是怎樣的？提出的水電“十三五”發(fā)展目標(biāo)，是基于怎樣的考慮？
彭程：《水電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》是在國(guó)家能源局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院為主要編制單位進(jìn)行編寫(xiě)的。在編制過(guò)程中，奉行科學(xué)開(kāi)放的態(tài)度，開(kāi)展了一系列專(zhuān)題研究；在《規(guī)劃》形成的過(guò)程中，還多次向各方征求意見(jiàn)進(jìn)行討論，并吸納討論意見(jiàn)修改完善《規(guī)劃》內(nèi)容。
“十二五”時(shí)期，我國(guó)水電裝機(jī)規(guī)模不斷躍升，新增水電投產(chǎn)裝機(jī)容量10348萬(wàn)千瓦，約占水電總裝機(jī)容量的三分之一。到2015年底，我國(guó)水電裝機(jī)容量和年發(fā)電量已分別突破3億千瓦和1萬(wàn)億千瓦時(shí)，分別占全國(guó)的20.9%和19.4%。水電工程技術(shù)居世界先進(jìn)水平，形成了規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、裝備制造、運(yùn)行維護(hù)等全產(chǎn)業(yè)鏈整合能力。我國(guó)水能資源總量、投產(chǎn)裝機(jī)容量和年發(fā)電量均居世界首位。與此同時(shí)，我國(guó)水電發(fā)展仍面臨著生態(tài)環(huán)保壓力不斷加大、移民安置難度持續(xù)提高、水電開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)性逐漸下降以及抽水蓄能規(guī)模亟待增加的形勢(shì)。因此，提出《水電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》要遵循“堅(jiān)持綠色發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明”“堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，確保健康有序”“堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力”“堅(jiān)持共享發(fā)展，促進(jìn)脫貧致富”“堅(jiān)持開(kāi)放發(fā)展，加強(qiáng)國(guó)際合作”五方面基本原則，并以此為主線貫徹到重點(diǎn)任務(wù)中。
問(wèn)：在《規(guī)劃》中，“堅(jiān)持綠色發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明”被列為基本原則的首位，重點(diǎn)任務(wù)是如何體現(xiàn)這一規(guī)劃要求的？
彭程：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人們環(huán)保意識(shí)的提高，特別是生態(tài)文明建設(shè)，對(duì)水電開(kāi)發(fā)提出了更高要求；隨著水電開(kāi)發(fā)的不斷推進(jìn)和開(kāi)發(fā)規(guī)模的擴(kuò)大，剩余水電開(kāi)發(fā)條件相對(duì)較差，敏感因素相對(duì)較多，面臨的生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力加大。
《規(guī)劃》提出要控制中小流域開(kāi)發(fā)，可以從歷史和現(xiàn)實(shí)的維度來(lái)看待這個(gè)問(wèn)題。
小水電開(kāi)發(fā)在歷史發(fā)展中起到了很好的推動(dòng)作用，但中小流域開(kāi)發(fā)至今，總體上看開(kāi)發(fā)強(qiáng)度比較高，開(kāi)發(fā)管理程度相對(duì)大河來(lái)說(shuō)過(guò)于松散，在環(huán)境方面所反映出來(lái)的問(wèn)題比較多。因此，我們希望對(duì)中小流域開(kāi)發(fā)做些適度控制。在此之前，四川、云南兩省已經(jīng)提出在“十三五”期間停止開(kāi)發(fā)中小流域的要求。另外，從未來(lái)這個(gè)維度來(lái)看，我們也希望對(duì)于一些具有顯著生態(tài)保護(hù)作用的支流或干流部分河段，劃出紅線不要開(kāi)發(fā)?？刂浦行×饔蜷_(kāi)發(fā)，不是說(shuō)完全不讓開(kāi) 發(fā)，只是要控制得更嚴(yán)一些，更有利于我國(guó)水電長(zhǎng)久有效地發(fā)展。
實(shí)施流域生態(tài)修復(fù)和開(kāi)展流域水電綜合監(jiān)測(cè)，是本次《規(guī)劃》的新內(nèi)容、新亮點(diǎn)，是水電堅(jiān)持綠色發(fā)展的重要體現(xiàn)。在以往規(guī)劃中，很少涉及流域生態(tài)修復(fù)的內(nèi)容，而“十三五”規(guī)劃則具體到對(duì)相關(guān)流域提出了試點(diǎn)性修復(fù)工程的安排。同時(shí)，在科技開(kāi)發(fā)里，也提出將“逐步形成生態(tài)保護(hù)與修復(fù)技術(shù)體系”，希望在“十三五”期間能有一個(gè)較大的發(fā)展。
流域水電綜合監(jiān)測(cè)，是要在主要河流全面開(kāi)展，使各個(gè)流域在運(yùn)行期間的生態(tài)保護(hù)工作能夠納入一個(gè)科學(xué)、可監(jiān)測(cè)的范圍。
“堅(jiān)持綠色發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明”還體現(xiàn)在要對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)進(jìn)行強(qiáng)化。
總的來(lái)說(shuō)，“十三五”期間水電發(fā)展，首先是要有明確的生態(tài)優(yōu)先理念，而且要盡可能釋放水電的生態(tài)效應(yīng)。
問(wèn)：《規(guī)劃》在“堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，確保健康有序”原則中，并行提出了水電基地與控制性水庫(kù)建設(shè)，電源結(jié)構(gòu)優(yōu)化與抽水蓄能發(fā)展等方面內(nèi)容，這是否體現(xiàn)出水電的角色功能定位已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的變化？
彭程：《規(guī)劃》對(duì)于水電發(fā)展的綜合利用價(jià)值、整體功能發(fā)揮方面的確下了很多的筆墨。
在基地建設(shè)方面，除了推進(jìn)相關(guān)基地 的項(xiàng)目建設(shè)外，更希望這個(gè)流域的綜合功能得到盡可能完整的發(fā)揮。其中的核心就是要推進(jìn)龍頭水庫(kù)的建設(shè)，由此進(jìn)行大型電站和下游電站水量的均衡調(diào)節(jié)，解決河流開(kāi)發(fā)運(yùn)行效率不高的問(wèn)題。目前，各大流域龍頭水庫(kù)建設(shè)普遍滯后，帶來(lái)的后果是包括發(fā)電、綜合利用、河流生態(tài)等整體流域功能，都可能無(wú)法得到充分發(fā)揮。但好的消息是，在“十二五”末期，我國(guó)在四川核準(zhǔn)了兩河口、雙江口兩大龍頭水庫(kù)建設(shè)，相信到“十四五”初投產(chǎn)時(shí)，四川不僅能獲得自身?xiàng)壦畣?wèn)題的大幅度改善，還可以發(fā)揮更多的綜合功能價(jià)值。這是一個(gè)水庫(kù)全面帶動(dòng)整個(gè)流域功能實(shí)現(xiàn)的非常好的案例。
在優(yōu)化結(jié)構(gòu)和布局方面，《規(guī)劃》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了兩方面工作。一方面是開(kāi)展水能資源調(diào)查工作，對(duì)已建或在建區(qū)域的水能資源進(jìn)行重新評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)起點(diǎn)發(fā)生了一些改變，不僅要看電站自身發(fā)電功能，還要看其調(diào)節(jié)能力，能否實(shí)現(xiàn)與風(fēng)電、光電的很好互補(bǔ)，形成多能互補(bǔ)、適應(yīng)負(fù)荷的格局。另一方面，是抽水蓄能電站的建設(shè)步伐要大大加快。從發(fā)展目標(biāo)上看，“十三五”抽水蓄能電站新增投產(chǎn)容量雖然只有1697萬(wàn)千瓦，但是開(kāi)工規(guī)模安排了6000萬(wàn)千瓦，也體現(xiàn)出對(duì)推動(dòng)抽水蓄能電站建設(shè)的理念。目前電力系統(tǒng)整體調(diào)節(jié)能力不足，引起風(fēng)電、光電等可再生能源進(jìn)入系統(tǒng)后部分電量不能消納。
可見(jiàn)，水電的功能定位已經(jīng)由單純的提供電量，向?yàn)轱L(fēng)電和光電發(fā)展做好服務(wù)進(jìn)行角色轉(zhuǎn)變。由此，相關(guān)流域的水電站無(wú)論從運(yùn)行規(guī)則還是更新改造規(guī)模來(lái)看，可以再增加一部分容量，更好地為更多的風(fēng)光發(fā)展做好服務(wù)。用1億千瓦的水電來(lái)支撐1億千瓦的風(fēng)電和光電配合運(yùn)行，在理論上是一個(gè)很好的組合，也能夠很好地保證質(zhì)量。我國(guó)已經(jīng)開(kāi)發(fā)了3億多千瓦水電，僅這一塊就可以使風(fēng)電和光電得到更快的發(fā)展，解決目前的發(fā)展障礙及發(fā)展過(guò)程中的不足。
問(wèn)：在“十三五”時(shí)期，我國(guó)水電發(fā)展所面對(duì)的政策及市場(chǎng)環(huán)境是怎樣的？“十三五”抽水蓄能電站發(fā)展的有利條件有哪些？
彭程：多重因素推動(dòng)水電行業(yè)進(jìn)行科學(xué)有序地發(fā)展。
在需求方面，為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%，2030年達(dá)到20%的目標(biāo)，改善霧霾嚴(yán)重的環(huán)境現(xiàn)狀，新能源、核電等能源項(xiàng)目建設(shè)得到大力發(fā)展，而這兩方面建設(shè)均需要系統(tǒng)中有與之相配合的調(diào)節(jié)電站。抽水蓄能電站可調(diào)性強(qiáng)，利于配合節(jié)能減排、多能互補(bǔ)的需要，其開(kāi)發(fā)建設(shè)的必要性和重要性日益凸顯。
在政策方面，隨著國(guó)務(wù)院鼓勵(lì)社會(huì)資本投資水電建設(shè)相關(guān)規(guī)定出臺(tái)，抽水蓄能電站的開(kāi)發(fā)熱情和開(kāi)發(fā)積極性很高。國(guó)家能源局出臺(tái)了一些有關(guān)抽水蓄能建設(shè)管理體制和電價(jià)機(jī)制等相關(guān)政策，為抽水蓄能的加快開(kāi)發(fā)奠定較好基礎(chǔ)。
在可能性方面，“十三五”期間開(kāi)工6000萬(wàn)千瓦抽水蓄能電站建設(shè)，確是市場(chǎng)所需，也是可能實(shí)現(xiàn)的。但畢竟數(shù)據(jù)只是目標(biāo)，與實(shí)際開(kāi)工難免有所出入。
問(wèn)：能否對(duì)《規(guī)劃》的落實(shí)前景給予評(píng)價(jià)？
彭程：總體來(lái)說(shuō)，“十三五”規(guī)劃任務(wù)非常重，而且不可避免地會(huì)遇到不小的阻力，包括開(kāi)發(fā)工程推動(dòng)中的阻力，也會(huì)遇到在體制機(jī)制調(diào)整過(guò)程中的阻力。水電發(fā)展涉及內(nèi)容多，涉及利益主體多，涉及問(wèn)題相對(duì)比較復(fù)雜，需要各方利益關(guān)系的調(diào)整，但也只有這樣去做才能使水電發(fā)展走向更好、更健康的道路。我們希望通過(guò)《規(guī)劃》能凝聚政府、企業(yè)、社會(huì)的共識(shí)，按照五大發(fā)展理念總體要求做好水電發(fā)展統(tǒng)籌工作，大家凝心聚力共同推動(dòng)相關(guān)工作的進(jìn)行。
首先是體制機(jī)制創(chuàng)新，涉及到市場(chǎng)化改革與政府協(xié)調(diào)監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合。水電是一種特殊的產(chǎn)品，但不管怎么特殊，都要沿著市場(chǎng)化的道路去思考體制機(jī)制創(chuàng)新。同時(shí)也缺少不了政府的協(xié)調(diào)和監(jiān)管，這里面包括電價(jià)形成機(jī)制的改革。作為水電來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)性在下降，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力在下降。但水電也是一種可再生能源，其電價(jià)形成機(jī)制應(yīng)體現(xiàn)出政府對(duì)可再生能源事業(yè)的支持，也要體現(xiàn)水電參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的要求。電價(jià)形成機(jī)制應(yīng)該說(shuō)是“十三五”水電運(yùn)行管理中一個(gè)非常重大的課題，其中也包括抽水蓄能的電價(jià)形成機(jī)制。如今備受關(guān)注的抽水蓄能電站，發(fā)展節(jié)奏仍然跟不上，最核心的問(wèn)題就是電價(jià)形成機(jī)制問(wèn)題。
另一方面體制機(jī)制創(chuàng)新，就是移民、扶貧的要求。移民的利益訴求包括扶貧政策如何通過(guò)政策安排得到友好的體現(xiàn)，都是非常復(fù)雜的一些問(wèn)題。但是不管多復(fù)雜，我們都希望能夠正面去面對(duì)解決。 值得一提的是，建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理并重是《規(guī)劃》中一個(gè)重要的創(chuàng)新點(diǎn)。之前的規(guī)劃思路將更多的關(guān)注點(diǎn)放到了水電建設(shè)上，主要涉及布局和規(guī)模。但“十三五”規(guī)劃從編制之初，便統(tǒng)一了一個(gè)基本思想，就是建設(shè)與管理并重。比如《規(guī)劃》中大篇幅提到整個(gè)流域的管理，包括全流域安全管理、環(huán)境監(jiān)測(cè)與環(huán)境管理及流域的梯級(jí)調(diào)度等方面的要求。把這些做好以后，水電站效益是能夠得到更大發(fā)揮，起到事半功倍的效果。
水電是能源可持續(xù)發(fā)展、大氣環(huán)境治理、流域治理及維護(hù)流域健康生態(tài)的一個(gè)重要力量。西方發(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)發(fā)展中國(guó)家已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)走到了前列，我們要堅(jiān)定信心，用行動(dòng)來(lái)回應(yīng)社會(huì)各方面的關(guān)切，推動(dòng)水電的可持續(xù)發(fā)展。
